Motivarea Deciziei Curții Constituționale a României nr. 68 din 27 februarie 2017, prin care este admisă sesizarea președintelui Senatului, Călin Popescu Tăriceanu, în legătură cu existența unui conflict juridic de natură constituțională, dintre Guvernul României și Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție, pune punct anchetei Parchetului General referitoare la circumstanțele adoptării OUG 13, Parchet sesizat de DNA, care și-a declinat competența.

În esență, cei opt magistrați CCR care au admis sesizarea lui Tăriceanu, susțin că DNA ar fi trebuit să claseze cauza, întrucât ar fi fost sesizată nelegal. Sesizarea înaintată DNA, în urma căreia s-a declanșat urmărirea penală, nu arată elementele constitutive ale unor infracțiuni, ci reprezintă, în viziunea celor opt, strict considerente personale făcute de persoanele care au redactat-o. Declanșând urmărirea penală în aceste circumstanțe, DNA ar uzurpa rolul Parlamentului și al CCR (De lecturat, în acest sens, paragrafele 100, 101, 110 și următoarele din Decizie).

În opinia separată, judecătoarea CCR Livia Stanciu (fostă președinte a Înaltei Curți de Casație și Justiție) desființează argumentele colegilor săi și arată că lucrurile stau exact pe dos: CCR uzurpă rolul instanțelor de judecată, singurele în măsură de a cenzura legalitatea actelor de cercetare penală. Pe de altă parte, Livia Stanciu explică de ce nu trebuia ca sesizarea adresată DNA să conțină și probele infracțiunilor presupuse, pentru ca urmărirea penală să fie declanșată.

În continuare, prezint cele mai relevante fragmente din Decizia CCR, pe de o parte, precum și din opinia separată exprimată de judecătoarea Livia Stanciu.

Motivarea CCR

Punctul 65. Curtea reține că, ulterior sesizării sale, în Dosarul nr.46/P/2017 al Secției de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, a fost emisă Ordonanța din 24 februarie 2017, prin care, având în vedere și o ordonanță emisă în prealabil, în aceeași zi, prin care se dispusese extinderea urmăririi penale în cauză cu privire la infracțiunile de sustragere sau distrugere de înscrisuri; sustragere sau distrugere de probe ori de înscrisuri și fals intelectual, procurorul de caz a dispus: clasarea cauzei având ca obiect infracțiunea prevăzută de art.13 din Legea nr.78/2000, respectiv folosirea influenței ori autorității ca persoană care îndeplinește o funcție de conducere într-un partid, în scopul obținerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite; disjungerea și declinarea la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, spre competentă soluționare, sub aspectul săvârșirii următoarelor infracțiuni: favorizarea făptuitorului; prezentarea, cu rea-credință, de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului; sustragerea sau distrugerea de înscrisuri; sustragerea sau distrugerea de probe ori de înscrisuri; fals intelectual.81. Cu privire la acest aspect, Constituția prevede în mod expres în art.72 alin.(1) – Imunitatea parlamentară, că ”deputații și senatorii nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile […] exprimate în exercitarea mandatului.”

Reglementarea constituțională a imunității parlamentare este justificată de necesitatea protecției mandatului parlamentar, ca garanție a înfăptuirii prerogativelor constituționale și, totodată, o condiție a funcționării statului de drept. În activitatea sa, parlamentarul trebuie să se bucure de o reală libertate de gândire, expresie și acțiune, astfel încât să își exercite mandatul în mod eficient (a se vedea în acest sens Decizia nr.799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituției României). Această imunitate care vizează actul decizional de legiferare este aplicabilă mutatis mutandis și membrilor Guvernului, în activitatea lor de legiuitor delegat. Astfel, odată cu delegarea legislativă se transferă și garanțiile aferente prevăzute de Constituție pentru exercitarea acestei prerogative în deplina libertate. Ca atare, niciun ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acțiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu regim de lege. A admite contrariul înseamnă a lasă, indirect, posibilitatea intruziunii în procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecința directă a încălcării separației puterilor în stat. Exonerarea de răspundere pentru activitatea de legiferare este o garanție a exercitării mandatului față de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcția de parlamentar sau de ministru, imunitatea asigurându-i acesteia independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției și legilor.

În contextul analizei efectuate, Curtea apreciază relevante pentru soluționarea prezentei cauze, considerentele reținute în Raportul privind ”Relația dintre răspunderea politică și răspunderea penală în ceea ce privește activitatea membrilor Guvernului”, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) cu ocazia celei de-a 94-a Sesiune Plenară, desfășurată la Veneția, în 8-9 martie 2013 (CDL-AD(2013)001). Astfel, ”La nivel general, Comisia de la Veneția consideră că standardul de bază ar trebui să presupună ca procedurile penale să nu fie folosite pentru a sancționa divergențele politice. Miniștrii Guvernului trebuie trași la răspundere politică pentru acțiunile lor politice, iar aceasta reprezintă modalitatea democratică corectă de a asigura angajarea răspunderii lor în cadrul sistemului politic. Procedurile penale trebuie aplicate doar faptelor penale. Acțiunile și deciziile miniștrilor sunt adesea controversate din punct de vedere politic și se pot, ulterior, dovedi neinspirate și contrare intereselor naționale. Dar aceste aspecte trebuie clarificate de sistemul politic. Procedurile de punere sub acuzare sau alte proceduri penale nu trebuie folosite împotriva adversarilor politici din motive politice, ci trebuie invocate doar în acele câteva și extraordinare cazuri în care un ministru este suspectat de o încălcare clară a legii”.

De asemenea, în document se mai arată că «Atunci când se trage linia între răspunderea penală și cea politică, trebuie să se țină seama și de particularitățile procedurii de luare a deciziilor politice și de „jocul politic”. Este important pentru o democrație ca miniștrii să aibă marjă de manevră pentru implementarea politicilor pentru care au fost aleși, cu o marjă largă de eroare, fără a fi amenințați de sancțiuni penale. Într-o democrație funcțională, miniștrii sunt trași la răspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, nu recurgându-se la dreptul penal.[…]»

În fine, ”Comisia de la Veneția consideră că abilitatea unui sistem constituțional național de a separa și de a face distincția între răspunderea politică și cea penală a miniștrilor (foști și în funcție) este un indicator al nivelului de bună funcționare și maturitate democratică, precum și de respectare a statului de drept. Urmărirea penală nu trebuie folosită pentru a incrimina greșelile și divergențele politice. Acțiunile politice ale miniștrilor trebuie să facă obiectul unor proceduri de angajare a răspunderii politice. Procedurile penale trebuie rezervate faptelor penale.”

În toate cauzele în care organul de urmărire penală a fost sesizat în mod legal, iar din cuprinsul sesizării nu rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a exercitării acțiunii penale prevăzute de art.16 alin.(1) lit.a)-j) din Codul de procedură penală (fapta nu există; fapta nu este prevăzută de legea penală ori nu a fost săvârșită cu vinovăția prevăzută de lege; nu există probe că o persoană a săvârșit infracțiunea; există o cauză justificativă sau de neimputabilitate; lipsește plângerea prealabilă, autorizarea sau sesizarea organului competent ori o altă condiție prevăzută de lege, necesară pentru punerea în mișcare a acțiunii penale; a intervenit amnistia sau prescripția, decesul suspectului ori al inculpatului persoană fizică sau s-a dispus radierea suspectului ori inculpatului persoană juridică; a fost retrasă plângerea prealabilă, în cazul infracțiunilor pentru care retragerea acesteia înlătură răspunderea penală, a intervenit împăcarea ori a fost încheiat un acord de mediere în condițiile legii; există o cauză de nepedepsire prevăzută de lege; există autoritate de lucru judecat; a intervenit un transfer de proceduri cu un alt stat), potrivit dispozițiilor art.305 din Codul de procedură penală, procurorul dispune prin ordonanță începerea urmăririi penale cu privire la faptă (in rem). Atunci când există probe din care să rezulte bănuiala rezonabilă că o anumită persoană a săvârșit fapta pentru care s-a început urmărirea penală și nu există vreunul dintre cazurile prevăzute la art.16 alin.(1), organul de urmărire penală dispune ca urmărirea penală să se efectueze în continuare față de aceasta (in personam), care dobândește calitatea de suspect. Potrivit art.309 alin.(1) din Codul de procedură penală, acțiunea penală se pune în mișcare de procuror, prin ordonanță, în cursul urmăririi penale, când acesta constată că există probe din care rezultă că o persoană a săvârșit o infracțiune și nu există vreunul dintre cazurile de împiedicare prevăzute la art.16 alin.(1).

Atunci când sesizarea îndeplinește condițiile legale de admisibilitate, dar din cuprinsul acesteia rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a exercitării acțiunii penale prevăzute de art.16 alin.(1), procurorul, din oficiu sau la propunerea organelor de cercetare penală, dispune prin ordonanță clasarea, fără a efectua acte de urmărire penală în cauză. Cu alte cuvinte, dacă se constată că, de exemplu, fapta denunțată nu este prevăzută de legea penală [art.16 alin.(1) lit.b) teza întâi], că există o cauză justificativă sau de neimputabilitate [art.16 alin.(1) lit.d)] sau că a intervenit amnistia ori prescripția [art.16 alin.(1) lit.f)], procurorul va dispune prin ordonanță, soluția de clasare, în temeiul art.315 alin.(1) lit.b) din Codul de procedură penală. Curtea reține că, așa cum s-a explicat și în doctrină, acest caz de clasare poate interveni în oricare dintre fazele în care se află dosarul, prin raportare la începerea sau nu a urmăririi penale, a dobândirii calității de suspect sau a celei de inculpat. Dacă intervine după ce sesizarea este verificată și declarată admisibilă sub aspectul condițiilor de fond și de formă, dar din conținutul ei, rezultă fără echivoc incidența unui caz de împiedicare a exercitării acțiunii penale, clasarea are natura juridică a unei soluții de neurmărire, iar dacă soluția de clasare intervine după începerea urmăririi in rem, clasarea are valențele unei soluții de netrimitere în judecată.

Având în vedere faptele reclamate și cele reținute în ordonanța procurorului de caz, Curtea apreciază că toate elementele prezentate drept elemente materiale constitutive ale infracțiunilor imputate nu constituie altceva decât aprecieri personale sau critici ale autorilor denunțului cu privire la legalitatea și oportunitatea actului adoptat de Guvern. Astfel, circumstanțele adoptării actului normativ, luările de poziție publice contradictorii ale ministrului justiției și ale prim-ministrului, urmate de decizia adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal și a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, ”fără să fie consultat Consiliul Legislativ, fără să se aștepte avizul Consiliului Superior al Magistraturii, fără a fi trecută pe ordinea de zi sau cea suplimentară a ședinței Guvernului din 31 ianuarie 2017” constituie, în mod evident, aspecte privind legalitatea și oportunitatea adoptării actului criticat, care nu pot intra în sfera de competență a procurorilor, respectiv nu pot face obiectul activității de cercetare penală. Mai mult, susținerea potrivit căreia «modificările legislative nu sunt justificate, argumentele […] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare și o posibilă condamnare ”pilot” la CEDO, nefiind adevărate» vizează nemotivarea caracterului urgent și a situației extraordinare care a generat reglementarea, deci o problemă de constituționalitate a actului normativ, care, în mod evident, nu cade în atribuția de verificare a organelor de cercetare penală. Suspiciunea în sensul că o anumită persoană beneficiază în mod direct de noua reglementare, ceea ce ar conferi ordonanței de urgență un caracter intuitu personae, apare, de asemenea, ca fiind lipsită de fundament juridic. Este evident că, adresându-se unui număr nedeterminat de subiecte de drept, cum este cazul Ordonanței de urgență nr.13/2017, în mod implicit toate persoanele care se regăsesc în ipoteza normei cad sub incidența noului act normativ.

Curtea, analizând încadrarea juridică a faptelor denunțate, așa cum este ea configurată de către procuror în ordonanța de începere a urmăririi penale in rem, reține, în ceea ce privește infracțiunea de favorizare a făptuitorului, prevăzută de art.269 din Codul penal, că această infracțiune nu poate fi comisă prin adoptarea unui act normativ. Este evident că un act normativ de clemență (de grațiere) ori de dezincriminare a anumitor infracțiuni este favorabil unor persoane care au comis faptele penale care cad sub incidența respectivului act normativ, dar acest aspect nu se poate converti nicicum în ”ajutorul dat făptuitorului”, ca element material al infracțiunii de favorizare a făptuitorului. Art.269 din Codul penal are în vedere alte ipoteze, respectiv acte individualizate strict care pot constitui un folos dat făptuitorului, menit să împiedice înfăptuirea justiției într-o cauză penală concretă. Actele normative de clemență sau de dezincriminare reprezintă întotdeauna voința legiuitorului, iar opțiunea acestuia este justificată de anumite nevoi sociale, juridice, economice, raportate la un anumit moment din evoluția societății. Este evident că prin caracterul lor normativ, legile și ordonanțele Guvernului au aplicabilitatea generală și își extind efectele asupra unui număr nedeterminat de subiecte vizate de ipoteza normelor. În această logică, devine posibil ca în sfera de aplicabilitate a acestor acte să intre și cei care le-au adoptat sau rudele, prietenii, cunoștințele lor. A aprecia altfel, înseamnă că niciodată legiuitorul primar sau delegat nu ar putea adopta acte normative fără a fi sancționat penal, întrucât caracterul mai favorabil al normelor adoptate ar favoriza întotdeauna anumiți făptuitori. Or, Curtea reține că tocmai caracterul de generalitate a actului normativ, aplicabilitatea sa asupra unui număr nedefinit de persoane distinge actul normativ de actul individual, singurul care poate fi susceptibil de a produce foloase, avantaje, ajutor, în sensul prevăzut de legea penală.

În ceea ce privește infracțiunea prevăzută de art.13 din Legea nr.78/2000, Curtea reține că aceasta sancționează fapta persoanei care îndeplinește o funcție de conducere într-un partid de a-și folosi influență sau autoritatea sa în scopul obținerii pentru sine sau pentru altul de foloase necuvenite. Pentru considerentele arătate mai sus, tocmai datorită caracterului de generalitate al unei legi sau ordonanțe, ”folosul” din textul incriminator are în vedere alte ipoteze și nicidecum ”beneficiul” obținut de o persoană ca urmare a adoptării unui act normativ, astfel că acesta nu poate fi în niciun caz element constitutiv al laturii obiective a unei infracțiuni și astfel nu poate determina răspunderea penală.

În legătură cu mențiunea de la fila 2 din Ordonanța din 24 februarie 2017 de clasare, disjungere și declinare a cauzei, potrivit căreia în aceeași zi, printr-o altă ordonanță, procurorul a dispus extinderea urmăririi penale pentru alte trei infracțiuni, respectiv infracțiunea de sustragere sau distrugere de înscrisuri, prevăzută de art.259 alin.(1) și (2) din Codul penal, infracțiunea de sustragere sau distrugere de probe ori de înscrisuri, prevăzută de art.275 din Codul penal, și pentru infracțiunea de fals intelectual, prevăzută de art.321 din Codul penal, Curtea constată că nici una dintre infracțiunile pentru care s-a dispus extinderea nu intră în sfera de competență a Direcției Naționale Anticorupție. Or, extinderea urmăririi penale cu privire la aceste fapte în condițiile în care procurorul dispune în aceeași zi declinarea competenței la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, tocmai pentru că nu era îndrituit să efectueze urmărirea penală, nu este în logica firească a cursului cauzei. Oricum aceste împrejurări, prezentate Curții Constituționale în ziua dezbaterilor, 27 februarie 2017, nu sunt de natură a schimba starea de fapt și de drept a cauzei și, implicit raționamentul Curții Constituționale în analiza și, implicit raționamentul Curții Constituționale în analiza și soluționarea conflictului juridic de natură constituțională dintre Ministerul Public și Guvern.

Pentru aceste considerente, având în vedere că prin Ordonanța din 1 februarie 2017 a Direcției Naționale Anticorupție se reține că ”nu există vreunul dintre cazurile care împiedică punerea în mișcare sau exercitarea acțiunii penale” și, în consecință, se dispune începerea urmăririi penale și se efectuează acte de urmărire penală cu privire la săvârșirea infracțiunilor menționate în denunț, apare cu evidență faptul că Ministerul Public, ca parte a autorității judecătorești, s-a considerat competent să verifice oportunitatea, respectarea procedurii legislative și, implicit, legalitatea adoptării ordonanței de urgență a Guvernului. O astfel de conduită echivalează cu o încălcare gravă a principiului separației puterilor în stat, garantat de art.1 alin.(4) din Constituție, deoarece Ministerul Public nu doar că își depășește atribuțiile prevăzute de Constituție și de lege, dar își arogă atribuții ce aparțin puterii legislative sau Curții Constituționale. În activitatea sa de interpretare și aplicare a legii, procurorul trebuie să realizeze un echilibru între spiritul și litera legii, între exigențele de redactare și scopul urmărit de legiuitor, fără a avea competența de a se substitui autorităților competente în acest domeniu. Obligația care incumbă procurorilor derivă direct din normele constituționale ale art.131 din Constituție, potrivit cărora, în activitatea judiciară, ei reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor.

În această lumină, Curtea constată că prin verificarea circumstanțelor în care a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal și a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție și-a arogat competența de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, ce poate conduce la un blocaj instituțional din perspectiva dispozițiilor constituționale ce consacră separația și echilibrul puterilor în stat. Astfel, în condițiile în care începerea urmăririi penale presupune activități de cercetare și anchetă penală cu privire la modul în care Guvernul și a îndeplinit atribuțiile de legiuitor delegat, acțiunea Ministerului Public încetează să mai fie una legitimă, devenind abuzivă, întrucât depășește competența stabilită de cadrul legal în vigoare. Mai mult, acțiunea Ministerului Public creează o presiune asupra membrilor Guvernului care afectează buna funcționare a acestei autorități sub aspectul actului legiferării, având drept consecință descurajarea/intimidarea legiuitorului delegat de a-și exercita atribuțiile constituționale. Declanșarea unei ample anchete penale care s-a concretizat prin descinderi la Ministerul Justiției, ridicarea de acte, audierea unui număr mare de funcționari publici, secretari de stat și miniștri a determinat o stare de tensiune, de presiune psihică, chiar pe durata derulării unor proceduri de legiferare, creându-se premisele unui blocaj în activitatea de legiferare. Astfel, sub imperiul unei temeri declanșate de activitatea de cercetare penală și de formularea unor viitoare acuzații care pot determina incidența răspunderii penale, Guvernul este blocat în activitatea sa de legiuitor. Împrejurarea creată golește de conținut garanția constituțională referitoare la imunitatea inerentă actului decizional de legiferare, de care beneficiază membrii Guvernului, garanție care are ca scop tocmai protejarea mandatului față de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcția de ministru, imunitatea asigurându-i acesteia independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției și legilor. Prin conduita sa, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție a acționat ultra vires, și-a arogat o competență pe care nu o posedă – controlul modului de adoptare unui act normativ, sub aspectul legalității și oportunității sale, ceea ce a afectat buna funcționare a unei autorități, care își are remediul în dispozițiile art. 146 lit. e) din Constituție, care prevăd soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice de către Curtea Constituțională.

Prin urmare, Curtea constată existența unui conflict juridic de natură constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție, pe de o parte, și Guvernul României, pe de altă parte.

Odată constatat acest conflict, Curtea Constituțională, în virtutea dispozițiilor art. 142 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora ea “este garantul supremației Constituției”, are obligația să soluționeze conflictul, arătând conduita în acord cu prevederile constituționale la care autoritățile publice trebuie să se conformeze. În acest sens, Curtea are în vedere prevederile art. 1 alin. (3), (4) și (5) din Constituție, în conformitate cu care România este stat de drept, organizat potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească, stat în care respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. De aceea, apreciază că una dintre condițiile realizării obiectivelor fundamentale ale statului român, definite în textul citat, o constituie buna funcționare a autorităților publice, cu respectarea principiilor separației și echilibrului puterilor, fără blocaje instituționale.

În ceea ce privește Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție, conduita conformă Constituției transpare din cele statuate mai sus, și anume exercitarea competențelor stabilite de lege în conformitate cu prevederile constituționale referitoare la separația puterilor în stat și, deci, abținerea de la orice acțiune care ar avea ca efect subrogarea în atribuțiile altei autorități publice. Prin urmare, Ministerul Public nu are competența de a desfășura activități de cercetare penală cu privire la legalitatea și oportunitatea unui act normativ adoptat de legiuitor.

Având în vedere considerentele expuse, dispozițiile art.146 lit.e) din Constituție, precum și prevederile art.11 alin.(1) lit.A.e), ale art.34 și 35 din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii DECIDE:

Constată că a existat și există un conflict juridic de natură constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție și Guvernul României, generat de acțiunea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție de a-și aroga atribuția de a verifica legalitatea și oportunitatea unui act normativ, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr.13/2017, cu încălcarea competențelor constituționale ale Guvernului și Parlamentului, prevăzute de art.115 alin.(4) și (5) din Constituție, respectiv ale Curții Constituționale, prevăzute de art.146 lit.d) din Constituție.  Definitivă și general obligatorie.   Decizia se comunică Președintelui Senatului României, Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție și Guvernului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.   Pronunțată în ședința din 27 februarie 2017.

Opinia separată a judecătorului CCR Livia Doina STANCIU

Citând din I.Deleanu- Instituții și proceduri constituționale – în dreptul român și în dreptul comparat, Ed. C.H.Beck, București, 2006, p.662 65, Livia Stanciu arată: atunci când o  comisie parlamentară ar constata că „unele acte ale Guvernului sunt cel puțin discutabile sub aspectul legalității sau/și al oportunității lor, ea ar trebui să sesizeze Camera sau, după caz, Parlamentul, pentru ca acesta să decidă: fie în sensul anulării (…), fie în sensul obligării Guvernului să emită un alt act, legal și oportun, fie în sensul sesizării organelor judiciare, dacă   s-au săvârșit infracțiuni.”  Același autor precizează că „în orice caz, dacă nu există temeiuri de natură penală, controlul n-ar putea aparține organelor judiciare.”

Per a contrario, dacă există temeiuri de natură penală (fapte prevăzute de legea penală), controlul (în legătură cu un act emis de Guvern, fie că este individual, fie că este normativ) aparține și organelor autorității judecătorești (Ministerul Public, instanțele de judecată), conform  atribuțiilor lor constituționale și legale.

În concluzie, controlul de oportunitate și cel de legalitate al ordonanțelor de urgență ale Guvernului interferează, iar dimensiunea legalității și a controlului circumscris acesteia cuprinde și controlul respectării legii penale în procesul de adoptare a acestei categorii de acte normative.

Acesta este, de altfel, și sensul Raportului privind ”Relația dintre răspunderea politică și răspunderea penală în ceea ce privește activitatea membrilor Guvernului” (adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept – Comisia de la Veneția, cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni Plenare, 4 op.cit., p.663 5 Ibidem, p.664  desfășurate la Veneția, în 8-9 martie 2013), în care se distinge între răspunderea ”politică”, ”legală” și ”penală” a miniștrilor, arătându-se, la pct.10, următoarele: răspunderea politică și cea legală a membrilor Guvernului pot fi concepute precum două cercuri, dintre care cel referitor la răspunderea politică este cel mai larg, acoperind în principiu tot ceea ce face un ministru; răspunderea legală  este un concept mult mai restrâns, acoperind numai situațiile în care un ministru încalcă legea, și aceasta poate atrage sancțiuni penale ori alte forme de sancționare; ca urmare, răspunderea penală a miniștrilor este o subcategorie a răspunderii legale.  Concluziile Comisiei, începând cu pct.105 din Raport sunt tocmai în sensul  că abilitatea unui sistem constituțional național   de a separa și distinge între răspunderea politică și cea penală a miniștrilor este un semn al nivelului de maturitate și de bună funcționare a democrației, precum și de respectare a statului de drept.  Mai exact, ambele forme de răspundere subzistă, fiind guvernate de norme distincte și presupunând implicarea unor autorități distincte, cu competențe specifice.

În doctrină au fost calificate ca fiind astfel de impedimente, care au drept consecință clasarea directă a sesizării, situațiile de ordinul evidenței, care pot fi încadrate, în mod direct, în cazurile expres și limitativ prevăzute de art.16 alin.(1) din Codul de procedură penală,  iar nu acele situații care presupun  efectuarea de cercetări, administrarea de probe,  pentru a se putea constata incidența cazurilor de împiedicare a punerii în mișcare sau de exercitare a acțiunii penale. Constituie exemple de astfel de situații, acelea în care  plângerea ori denunțul vizează fapte pentru care s-a împlinit termenul de prescripție a răspunderii penale ori fapte care  au fost săvârșite de un minor care nu răspunde penal.

În cauza de față asemenea  impedimente (de ordinul evidenței și care nu implicau efectuarea de cercetări) nu au reieșit direct din conținutul sesizării, astfel că, în mod corect, organul de urmărire penală (procurorul), a dispus începerea urmăririi penale, conform art.305 din Codul de procedură penală. Dimpotrivă, în cuprinsul sesizării erau reclamate fapte penale concrete ce se impuneau a fi investigate.

Din data de 23 mai 2016 (data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.18/2016), începerea urmăririi penale are loc, inițial, exclusiv cu privire la faptă, și este supusă unei singure condiții, respectiv o sesizare legală.  Doar  îndeplinirea acestei condiții trebuie verificată în această etapă de  către procuror, nu și existența vreunuia dintre cazurile care împiedică exercitarea acțiunii penale prevăzute la art.16 alin.(1)6.  Abia după ce din probele administrate într-o urmărire penală începută in rem  rezultă  bănuiala rezonabilă că o anumită persoană a săvârșit fapta pentru care s-a început urmărirea penală, organul de urmărire penală verifică dacă nu există vreunul dintre cazurile prevăzute la art.16 alin. (1),  și,  dacă nu există vreunul dintre aceste cazuri, dispune ca urmărirea penală să se efectueze în continuare față de aceasta, conform art.305 alin.(3) din Codul de procedură penală.

Prin urmare, începerea urmăririi penale in rem creează doar cadrul procesual în care se pot strânge primele probe cu privire la o anumită faptă, asigurând atât cadrul procesual al actelor de cercetare, cât și o garanție, în sensul ca nicio persoană să nu fie pusă sub acuzare în lipsa existenței unei bănuieli rezonabile că a săvârșit fapta pentru care s-a început urmărirea penală. Tot astfel, prin  Decizia nr.236 din 19 aprilie 2016,  publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.426 din 7 iunie 2016 (citată în par.25, 26 din Decizia nr. 260 din 5 mai 2016), Curtea a reținut că ”începerea urmăririi penale in rem legitimează organul de cercetare penală să demareze activitățile specifice care duc la realizarea obiectului urmăririi penale, sens în care, după sesizare, are obligația să caute și să strângă datele ori informațiile cu privire la existența infracțiunii, să ia măsuri pentru limitarea consecințelor acesteia și să strângă și să administreze probele necesare, cu respectarea exigențelor consacrate de art.100 și 101 din Codul de procedură penală referitoare la administrarea probelor în acord cu principiul loialității”. Astfel, Curtea a apreciat că ”faza procesuală a urmăririi penale in rem este o fază destinată strângerii de probe în baza cărora se pot contura indicii rezonabile care pot sta la baza unei învinuiri aduse unei persoane”. Curtea  a mai reținut  că ”învinuirea adusă unei persoane concretizată în ordonanța procurorului prin care se dispune efectuarea în continuare a urmăririi penale, in personam, are caracterul unei acuzații în materie penală, în sensul dat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului acestei noțiuni. Prin consecințele pe care formularea unei învinuiri in personam le are în planul drepturilor persoanei, aceasta nu poate fi consecința unei simple înregistrări a unei sesizări împotriva unei persoane, aceasta trebuind fundamentată de o serie de elemente — indicii rezonabile — administrate prin mijloacele de probă prevăzute de lege.”

Direcția Națională Anticorupție a acționat ca urmare a denunțului depus, așadar ca urmare a unei sesizări legale, făcând aplicarea normelor de procedură obligatorii în vigoare la momentul înregistrării denunțului,  și conformându-se acestora.

Rezultă că ”activitatea procurorilor”, la care sesizarea Președintele Senatului face referire, nu reprezintă altceva decât expresia unor competențe constituționale și legale proprii, fără a se putea determina, în raport de stadiul actual al anchetei, o imixtiune în activitatea de legiferare specifică Guvernului.

Altfel spus, activitatea menționată  ar putea  avea aptitudinea să conducă la un conflict juridic de natură constituțională,  dacă  ne-am imagina că ar avea ca obiect oportunitatea și constituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017, iar nu fapte penale. Dosarul penal  în discuție  se află însă în faza de urmărire penală in rem, care, așa cum am arătat, are  un caracter esențialmente nepublic, iar din documentele depuse la dosar, nu rezultă că s-a anchetat oportunitatea sau legalitatea/constituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017, ci fapte penale cu privire la care Ministerul Public a fost sesizat

De altfel, constatarea pe care Curtea Constituțională a făcut-o în soluția adoptată cu majoritate de voturi,  nu ar putea fi decât subsecventă unei pronunțări a instanței de judecată, și nu anterioară acesteia, așadar,  numai în măsura în care în cadrul controlului de legalitate și temeinicie al actelor procurorului s-ar constata că acesta și-a încălcat competențele sub aspectele menționate. Aceasta întrucât, obiectul urmăririi penale, activitatea de anchetă sunt supuse controlului instanțelor judecătorești, în cadrul funcției de verificare a legalității trimiterii ori netrimiterii în judecată, funcție  exercitată de judecător în procedura de cameră preliminară.

Curtea Constituțională nu se poate substitui nici judecătorului  de cameră preliminară (în a cărui competență intră verificarea legalității administrării probelor și a efectuării actelor de către organele de urmărire penală) și  nici instanței de judecată (competentă să hotărască asupra învinuirii adusă inculpatului și să constate, dincolo de orice îndoială  rezonabilă,  că fapta există, constituie infracțiune și a fost săvârșită de inculpat).

Soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională nu poate avea semnificația încălcării chiar de către instanța de contencios constituțional a competenței altei autorități publice, de aceea examenul său este circumscris normelor și principiilor constituționale, și nu trebuie să  transgreseze cadrul constituțional, pentru a analiza fapte și acțiuni concrete în raport de norme cu caracter infraconstituțional, respectiv de a analiza încadrarea juridică a faptelor pentru care s-a formulat denunț în prezenta cauză.

În concluzie,  față de  stadiul actual al anchetei și în lipsa unei constatări a instanței de judecată, nu se poate reține o încălcare a competenței Guvernului sau Parlamentului, întrucât actele depuse la dosar nu probează verificarea de către Ministerul Public a oportunității și legalității Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017 (circumscrisă normelor constituționale de referință care conturează regimul juridic al delegării legislative).

Chiar dacă expunerea situației de fapt reținută în Ordonanțele procurorului, depuse la dosar, se referă și la circumstanțele adoptării actului normativ menționat, cercetarea penală nu poartă asupra oportunității ori legalității în sine a actului normativ în discuție, ci asupra faptelor  penale cu privire la care Ministerul Public a fost sesizat, sens în care sunt și infracțiunile  cu privire la care Direcția Națională Anticorupție și-a declinat competența (favorizarea făptuitorului, prezentarea cu reacredință de date inexacte, sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, sustragerea sau distrugerea de probe sau înscrisuri, fals intelectual). Pretinsele ”nelegalități” ale anchetei penale nu formau și nu pot forma obiectul controlului pe care Curtea Constituțională îl exercită.  Acceptarea ideii contrare, cu consecința cenzurării legalității actelor de urmărire penală  îndeplinite în cauză, ar însemna acceptarea încălcării, chiar de către Curtea Constituțională a competenței altor autorități publice, respectiv cea a instanțelor de judecată.

Cu atât mai puțin  se poate vorbi despre încălcarea de către Ministerul Public a competenței Curții Constituționale, astfel cum s-a reținut  în soluția adoptată cu majoritate de voturi de Curtea Constituțională, pentru că niciunul dintre  documentele cauzei nu este de natură să probeze că ancheta penală ar viza respectarea condițiilor stabilite de art.115 din Constituție pentru adoptarea de ordonanțe de urgență (caracterul extraordinar, urgența, afectarea unor drepturi fundamentale/regimului unor instituții fundamentale).

De altfel, constatând existența unui conflict juridic de natură constituțională constând inclusiv în încălcarea competenței Parlamentului și a competenței  Curții Constituționale de către Ministerul Public, Curtea a depășit limitele sesizării cu care a fost învestită, sesizare care privea raporturi juridice, respectiv competențe ale altor autorități publice (Guvernul și Ministerul Public).

Pentru toate aceste motive, considerăm că  instanța de contencios constituțional ar fi trebuit să constate că în cauză nu există un  conflict juridic de natură constituțională între Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție și Guvernul României, deoarece, față de stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili  o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenței Guvernului de inițiere și adoptare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017.

Facebook

Google

Twitter

Linkedin

Comments

comments